Durante décadas, no Brasil, ser cidadão era ter carteira de trabalho

As três dimensões da cidadania

Em 1950, o sociólogo britânico Thomas Humphrey Marshall publicou a conferência Cidadania e classe social, que se tornou a referência do tema. Ele definiu cidadania como a participação integral na comunidade e a decompôs em três conjuntos de direitos.

Para Marshall, a ordem inglesa teve lógica. Os direitos civis criaram indivíduos livres para vender o próprio trabalho e para se associar. Com liberdade de associação, os trabalhadores formaram sindicatos e partidos e conquistaram o voto. Com o voto, elegeram governos que criaram escola pública, sistema de saúde e previdência. Cada dimensão foi a base da seguinte.

A tese central do autor é a de que existe uma tensão permanente entre a cidadania, que afirma a igualdade, e a economia de mercado, que produz desigualdade. Os direitos sociais não eliminam as classes, mas retiram do mercado uma parte da vida das pessoas: o acesso à saúde, à escola e à renda na velhice deixa de depender só do salário.

Dois esclarecimentos evitam confusões frequentes. O primeiro: os três conjuntos são interdependentes. Quem não sabe ler exerce mal o direito de voto; quem não tem renda não acessa a Justiça; quem não pode se organizar não defende os direitos sociais. O segundo: direitos sociais não são favores. São obrigações do Estado previstas em lei, financiadas por tributos pagos por todos, e podem ser exigidos judicialmente.

O longo caminho: direitos em outra ordem

O historiador José Murilo de Carvalho, em Cidadania no Brasil: o longo caminho (2001), mostrou que a sequência brasileira foi a inversa da descrita por Marshall, e que a inversão deixou marcas.

Documento real · leitura comentada

Um título de eleitor de 1933

Este é o título de uma mulher que votou na primeira eleição nacional aberta às mulheres, a da Assembleia Constituinte, em maio de 1933. Toque nos números.

12345678

Tipo

Título de eleitor, Distrito Federal

Data

Inscrição em 17/2/1933

Eleitora

Almerinda Farias Gama, secretária

Original

Acervo FGV, Rio de Janeiro

1. 1Número dado pelo Tribunal

   “Dado no Tribunal Regional”: o alistamento passou a ser feito pela Justiça Eleitoral, criada pelo Código de 1932. Na República Velha, o alistamento e a apuração ficavam sob forte influência dos chefes políticos locais.

2. 2Inscrita em 17 de fevereiro de 1933

   Um ano depois do Código e menos de três meses antes da eleição de 3 de maio de 1933, a primeira em que as brasileiras votaram em todo o país.

3. 3Maceió, 33 anos

   Nascida em Maceió em 16 de maio de 1899, vivia no Rio, então capital. O Código exigia 21 anos completos para votar, para homens e mulheres.

4. 4Viúva, secretária

   O título registra estado civil e profissão. Almerinda Farias Gama era também presidente do sindicato das datilógrafas e taquígrafas e, em julho de 1933, foi a única mulher entre os delegados sindicais que votaram para eleger os deputados classistas da Constituinte.

5. 5A assinatura da eleitora

   Quem não sabia escrever não podia se alistar: o art. 4º do Código excluía os analfabetos, que eram a maioria dos adultos do país. A exclusão só caiu em 1985.

6. 6“De acordo com o Código Eleitoral”

   O título se apresenta como fruto do Decreto nº 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, e do despacho do presidente do Tribunal Regional de Justiça Eleitoral do Distrito Federal.

7. 7A foto

   Foto colada e carimbada no próprio título. Ligar o voto a um rosto era uma resposta às fraudes da República Velha, quando se votava com o nome de outro eleitor.

8. 8O polegar direito

   A impressão digital, com a fórmula datiloscópica ao lado, fazia do título um documento de identidade: uma pessoa, um voto.

Transcrição do documento

Título de eleitor. Distrito Federal. N. 13441 (dado no Tribunal Regional). 1ª zona.

Domicílio eleitoral: Sacramento. Número de ordem da inscrição: 7468. Data da inscrição no cartório: 17-2-1933.

Nome e sobrenome do eleitor (por extenso): Almerinda Faria Gama. Filiação: José Antonio Gama. Naturalidade: Maceió, E. de Alagoas. Idade: 33 anos. Data do nascimento: 16 de maio de 1899. Estado civil: viúva. Profissão: secretária.

O presente título é expedido de acordo com o Código Eleitoral da República e em cumprimento ao despacho do Presidente do Tribunal Regional de Justiça Eleitoral do Distrito Federal.

Campos impressos: carimbo, polegar direito, fórmula dactiloscópica.

Transcrição dos campos legíveis, com a grafia atualizada.

Leia como historiador

1. Que instituição emitiu este documento?

A Justiça Eleitoral, criada em 1932A prefeitura do Rio, a pedido do sindicatoO Ministério do Trabalho, junto com a carteira

2. Por que o título trazia foto e impressão digital?

Para facilitar o voto de quem não sabia assinarPara ligar o voto a uma pessoa sóPara registrar a profissão da eleitora

3. O que este título, sozinho, não permite saber?

Onde ela morava e votavaA idade e a profissão delaEm quem ela votou

No Brasil, os direitos sociais vieram primeiro, e vieram de cima. A legislação trabalhista e previdenciária foi criada entre 1930 e 1945, em grande parte durante uma ditadura, o Estado Novo, quando não havia eleições nem liberdade de imprensa. Os direitos políticos foram ampliados e suspensos várias vezes: o voto foi restrito na República Velha, interrompido de 1937 a 1945, limitado de 1964 a 1985. E os direitos civis, base da sequência inglesa, continuam sendo os mais frágeis: a igualdade perante a lei e a segurança pessoal não valem do mesmo modo para todos.

A exclusão dos analfabetos durou 104 anos, em um país onde, durante a maior parte desse tempo, a maioria da população adulta não sabia ler. Na eleição presidencial de 1930, votaram cerca de 1,9 milhão de pessoas, perto de 5,6% da população. Em 2022, o eleitorado era de 156 milhões.

A consequência da inversão, segundo Carvalho, é uma cultura política em que os direitos são vistos como dádiva do governante, e não como conquista, e em que se espera mais do Poder Executivo do que da organização da sociedade. Ele deu a isso o nome de estadania.

Case real · Brasil, 1932 a 1988

A carteira de trabalho foi, por meio século, o documento que separava quem tinha direitos de quem não tinha

A carteira profissional foi criada pelo Decreto nº 21.175, de 21 de março de 1932. Nos anos seguintes, o governo Vargas organizou a previdência por categoria profissional: marítimos, bancários, comerciários e industriários tiveram, cada um, o seu instituto de aposentadorias e pensões, que também prestava assistência médica. Para ter acesso, era preciso exercer profissão regulamentada em lei, representada por sindicato reconhecido pelo Estado, e ter a carteira assinada.

Em 1979, o cientista político Wanderley Guilherme dos Santos descreveu o resultado como cidadania regulada: a condição de cidadão não decorria de pertencer à nação, e sim de ocupar um lugar na estrutura de profissões definida pelo Estado. Quem estava fora dela, isto é, os trabalhadores rurais, as empregadas domésticas, os autônomos e os desempregados, que somados eram a maioria, não tinha aposentadoria nem atendimento de saúde garantido e dependia da caridade. Os rurais só foram incluídos na previdência nos anos 1970, com benefício de meio salário mínimo.

A Constituição de 1988 rompeu com esse princípio ao criar o Sistema Único de Saúde, de acesso universal, e ao estender a previdência e a assistência a quem não contribuiu ou contribuiu pouco.

A lição: a ligação entre carteira assinada e direitos, vista na Aula 4, não é só econômica: foi durante décadas a definição prática de cidadania no país. Isso explica o valor simbólico da carteira e o peso da informalidade, que deixa quase quatro em cada dez trabalhadores com uma cidadania social incompleta.

Fontes: Decreto nº 21.175, de 21 de março de 1932 (Câmara dos Deputados, Legislação Informatizada); Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania e justiça: a política social na ordem brasileira, Campus, 1979; José Murilo de Carvalho, Cidadania no Brasil: o longo caminho, Civilização Brasileira, 2001

Formas de democracia e instrumentos de participação

Democracia é o regime em que o poder político deriva dos cidadãos. A forma como eles o exercem varia.

O cientista político Robert Dahl propôs dois critérios para avaliar quanto um regime é democrático: a contestação, isto é, a liberdade de se opor ao governo e de disputar o poder, e a participação, a proporção da população com direito a tomar parte. Um regime pode ter eleições competitivas das quais só uma minoria participa, como o Brasil da República Velha, ou participação ampla sem contestação real, como nas ditaduras que mantêm eleições controladas.

A Constituição de 1988 combina as três formas. O artigo 1º declara que o poder é exercido por representantes eleitos ou diretamente. O artigo 14 prevê três instrumentos de democracia direta: o plebiscito, consulta anterior a uma decisão; o referendo, consulta posterior, para confirmar ou rejeitar uma lei; e a iniciativa popular, pela qual um projeto de lei pode ser apresentado com a assinatura de 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco estados. E diversas leis criaram conselhos de saúde, educação, assistência social e direitos da criança, com representantes da sociedade, e a exigência de audiências públicas em decisões como o licenciamento ambiental.

Case real · Porto Alegre, de 1989 em diante

A prefeitura passou a decidir os investimentos em assembleias de bairro. O modelo foi copiado no mundo inteiro.

Em 1989, a prefeitura de Porto Alegre criou o Orçamento Participativo. A cidade foi dividida em dezesseis regiões. A cada ano, em assembleias abertas a qualquer morador, a população de cada região discutia as necessidades, votava as prioridades, como saneamento, pavimentação, escolas e postos de saúde, e elegia delegados para acompanhar a execução. Um conselho formado por representantes das regiões negociava com o governo a distribuição dos recursos de investimento, segundo critérios públicos que davam mais peso às áreas mais carentes.

A participação nas assembleias cresceu de menos de mil pessoas, em 1990, para mais de 14 mil em 1996, e cerca de 100 mil moradores tomaram parte de alguma forma. Um estudo do Banco Mundial registrou que, entre 1989 e 1996, o abastecimento de água passou de 80% para 98% dos domicílios, a rede de esgoto de 46% para 85% da população e o número de crianças matriculadas nas escolas públicas dobrou, com os investimentos deslocados para os bairros pobres. Em 1996, a conferência das Nações Unidas sobre assentamentos humanos selecionou a experiência entre as melhores práticas de gestão urbana do mundo. Desde então, o modelo foi adotado, com adaptações, em milhares de cidades de todos os continentes.

A lição: quando as pessoas diretamente afetadas decidem, as prioridades mudam: o dinheiro vai para onde falta o básico. A experiência mostrou também os limites do instrumento, que depende da vontade de cada governo de submeter uma parte real do orçamento à decisão popular, e perdeu força quando essa parte diminuiu.

Fontes: Banco Mundial, “Case Study 2: Porto Alegre, Brazil: Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management”, Social Development Notes nº 71, 2003; Boaventura de Sousa Santos, “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy”, Politics & Society, v. 26, 1998; Prefeitura de Porto Alegre, página do Orçamento Participativo

A democracia termina no portão da fábrica?

Uma pessoa adulta passa cerca de um terço da vida em uma organização na qual, em geral, não elege ninguém nem vota em nada. Robert Dahl formulou a pergunta em 1985: se a democracia se justifica para governar o Estado, por que não para governar a empresa?

A resposta dos diferentes países é uma escala de graus de participação dos trabalhadores:

A experiência mais desenvolvida de cogestão é a alemã. Dentro de cada estabelecimento com cinco ou mais empregados, os trabalhadores podem eleger um conselho de empresa, com direito de ser informado, consultado e, em temas como jornada, critérios de dispensa e introdução de tecnologias, de participar da decisão. Nas grandes companhias, a lei de 1976 reserva aos representantes dos empregados metade das cadeiras do conselho de supervisão, o órgão que nomeia a diretoria, nas empresas com mais de dois mil trabalhadores. Nas que têm entre quinhentos e dois mil, outra lei, hoje de 2004, reserva um terço. Foi nesse arranjo que o país automatizou a sua indústria, como você viu na Aula 12.

No Brasil, os instrumentos são mais modestos, e pouco usados:

• Representante dos empregados. O artigo 11 da Constituição assegura, nas empresas com mais de duzentos empregados, a eleição de um representante para tratar diretamente com o empregador. A reforma de 2017 regulamentou a comissão de representantes nessas empresas.
• Participação nos lucros ou resultados. Prevista no artigo 7º e regulada pela Lei nº 10.101, de 2000, deve ser negociada com comissão de empregados ou com o sindicato, e exige metas e regras claras.
• CIPA. A comissão de prevenção de acidentes e de assédio, vista na Aula 15, é o órgão de participação mais difundido nas empresas brasileiras, com membros eleitos pelos empregados.
• Consulta pública de normas. As Normas Regulamentadoras são discutidas em comissão com representantes de trabalhadores, empregadores e governo, e as normas técnicas da ABNT passam por consulta nacional aberta a qualquer interessado.

Para o técnico, a cidadania no trabalho começa por usar o que existe: votar e candidatar-se à CIPA, conhecer a convenção coletiva, participar das assembleias, opinar nas consultas de normas da sua área. São formas pequenas de exercício de um direito que, como todos os outros desta aula, enfraquece quando ninguém o usa.

Linha do tempo da cidadania e classificação dos direitos

No primeiro modo você ordena dez marcos dos direitos no Brasil. No segundo, classifica doze direitos segundo as dimensões de Marshall.

Três reduções do conceito de cidadania

Cada uma toma uma parte pelo todo.

Participação e cidadania em cada área técnica

Cada área tem canais próprios pelos quais o técnico pode influir em regras que afetam o seu trabalho. Clique em um cartão.

Emita a proposta de regimento

Use o que leu sobre democracia direta, participativa e no trabalho. Escreva com as suas palavras, assine e salve em PDF: é a sua peça de portfólio desta aula.